在中国，有着将近2.5亿老年人（60岁以上）作为潜在消费群体的养老产业，本该是一个市场广阔的“朝阳行业”。然而受限于老年人支付能力等现实情况，养老产业一直步履艰难。

近日，被业内誉为近几年来养老相关政策中“重视程度最高、可行性最强”的文件——《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（下称“5号文”）由国务院办公厅印发，该文件提出目标，确保到 2022 年在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求。

业内认为，5号文印发之后，更多的配套政策将会密集出台，我国将形成养老业的第二次政策高峰期。

对于养老产业来讲，这是否意味着一个积极信号？事实上，自2013年以来，仅中央政府和部委一级的养老文件已经出台130多个，从无到有搭建起了养老政策框架和养老服务体系。而且，中国老龄科学研究中心曾有过一个测算，中国老龄产业产值将在2050年突破100万亿元，占届时生产总值（GDP）的三分之一以上。

前景是美好的，现实却是残酷的，100多个政策，却支撑不起这一商机巨大的朝阳产业，养老行业的深层次矛盾并未解决，养老机构的高亏损率也让跃跃欲试的社会资本望而却步。

按照一位资深康养行业投资人的说法，虽然国家扶持养老产业的政策一波接着一波，但并不意味着养老产业的春天很快就会到来。因为养老事业是一回事，政策是另一回事。

2.5亿老年人撑不起养老市场

我国人口老龄化趋势十分明显。2018 年，中国60岁以上人口所占比重已经达到 17.88%，近2.5亿人，65岁以上人口比重达到11.94%，约有1.68亿人。

面对如此庞大的养老需求，我国政府从2013年起正式建立了养老政策体系和服务体系，标志是同年发布的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（即国务院35号文件），这个文件提出，到2020年要全面建成功能完善、规模适度、 覆盖城乡的养老服务体系。

也因此，2013年这一年被业内称为中国养老产业的“元年”。在此后的六年时间内，我国迎来了第一次养老政策的高峰期。

据民政部民政政策理论研究所所长成海军统计，这段时期仅中央级的养老文件就下发了130多个，包括产业政策、土地政策、金融政策、人才培养政策、医养结合政策、补贴政策、民营资本优惠政策、市场监管政策等八个方面。同时，涉及到人口战略、就业制度、社保体系、医保政策等十个方面的内容。

成海军说，之所以出台这么多政策，主要原因是过去在养老方面的政策几乎为零，现在大规模出台是填补了以往的空白，而且这些政策形成了一个组合拳和相对完善的市场体系。

然而，如此多文件的出台还是没能解决养老体系中的深层次问题，如养老服务供给能力和质量都偏弱，难以满足老年人需求多样化的矛盾。又如，养老机构运营成本高于老年人支付能力的矛盾等。

北京大学人口学系教授乔晓春认为，中国老年人最多，老龄化速度最快，养老的需求也巨大，国家还提供了许多资金支持和优惠政策，令老龄产业这块“饼”看起来很大，但资本冲进来后却发现“吃不饱”。

乔晓春对于北京市460所养老机构的调查显示，在2016年，这些养老机构中，盈利的只占了4%，基本持平的占32.8%，稍有亏损占32.6%，严重亏损30.7%。在有盈利的17家机构中，事业单位6家，民办非企业11家，企业为0家。

乔晓春认为，政府出台大量扶持政策而养老产业仍难以兴旺的原因，主要有两方面，一是老年人的有效需求不足，二是政府大量扶持政策和财政补贴都用于扶持一些原本应该倒闭的机构或是企业，而没有真正地用于对老年人本身的养老支持上。

老年人支付能力不足

“老了的人没有钱，有钱的人还没老”，这句话形象地说明中国老龄产业发展最大的痛点在于，潜在消费人群的支付意愿和支付能力不足。

成海军认为，当前养老产业发展的一大矛盾，是养老机构运营成本高与老人支付能力低的矛盾。养老机构的床位费、伙食费、护理费的收费与城市居民的收入相比是高的，老人的退休金不足以支撑他们住进养老院。

乔晓春的研究显示，2016年，北京只有1.3%户籍老人住在养老机构，离北京市提出的“9064”（即90%居家，6%在社区，4%在养老机构）目标差距很大。绝大多数有需求的老人不去养老机构，主要原因不是养老机构床位“一床难求”，而是支付能力不足。

乔晓春说，按照现在北京养老院的收费标准，需要照顾的老人至少需要支付8000元/月才能住得起养老机构，既需要照顾又出得起8000元/月的老人，只占全部老年人的1.59%，最终选择去养老机构的不会超过1.4%。

乔晓春认为，如果政府对养老产业的扶持主要集中于养老机构，和养老机构里少数的老年人，那养老产业是很难兴旺起来。

成海军认为，当前迫切需要建立提升老年人支付能力的制度，比如长期护理保险或者是类似的制度。

在2019清华老龄产业高端论坛上，中国老龄协会副会长吴玉韶表示，照护制度是真正聚焦刚需的制度，构建以照护为重点的养老服务体系，是实施家庭照护为基础，发展专业的照护机构为支撑。

长期护理保险是实施照护制度的关键。2016年7月，人社部发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，启动我国的长期护理保险制度试点，包括承德、长春、上海、青岛、广州等15个城市，纳入首批试点范围，之后又有几十个城市主动跟进试点。

中国康养养老产业发展部总经理张婧认为，支付对于养老产业投资来说是至关重要的，在选择投资区域时，首先要看的就是该区域有没有支付体系，支付端没有打开的区域实际上是没有市场的，“养老机构实现盈利的前提首先是聚焦刚需，即护理型机构，但必须是在打开支付端的情况下，才会有盈利模式。”

这与前述资深康养行业投资人的观点基本相同，如果养老产业的支付端打不开，各路资本难以获利，那么养老产业很难蓬勃发展。

建立多元化支付体系

养老产业业内将2013年作为养老元年的另一个重要原因，是支付方式的改变。在2013年之前，养老是单一的自费为主，政府没有更多的采购服务和补贴；2015年之后，政府开始发展和健全政府基础支付体系，出台了长期护理险的试点，如上海和江苏等地把护理纳入医保支付体系；2017年以后，政府、企业、个人的多元化支付体系已成雏形。

当前，养老资本正在仰首期盼“长期护理保险”（即长照险或长护险）的全面落地，但第一财经从政策制定部门了解到，长照险作为我国第六大社会保险险种，政府部门对其全面实施持“慎之又慎”的态度。下一步将继续扩大试点，先全面建立经济困难的高龄、失能老年人补贴制度，再逐步过渡到长照险制度。

吴玉韶认为，我国的长照险应该分为三步走，一是试点，二是扩大试点，三是建立制度。在他看来，长照险不单是一个支付制度，更是倒逼养老服务业、照护服务业发展的重要政策制度，“去年上海全市推开长照险，显示制度刚性支付的推动力量。比如，长照险支付了47项，这47项推出来以后，催生了评估、服务的量化和标准化，推动了照护服务的发展。”

一位资深康养行业投资人表示，长期护理保险对于养老机构能否实现盈利至关重要，业内迫切地希望长期护理保险能够尽快全面实施。

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